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土地使用权出让合同未对该地块配套的教育设施移交及产权归属作出约定时，行政机关是否有权要求开发商移交该配套教育设施？如有，行政机关又应如何履行程序和支付合理对价呢？本案为此问题的认识提供了有益的参考思路。

裁判要旨

1.判断开发商是否具有移交配套教育设施的义务应以土地出让合同的约定为基础，无约定时则以缔约时的相关规定为据。

2.行政机关要求开发商移交配套教育设施时应充分听取开发商的意见，综合配套教育设施建设运营的具体实际情况制定合理补偿标准。

基本案情

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：某区住建局。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：某公司。

原广州市国土资源和房屋管理局与某公司于2001年9月28日和2002年8月9日先后签订了编号为穗国地出合〔2001〕×号和穗国地出合〔2002〕×号的两份《广州市国有土地使用权出让合同》，在合同附件有关“产权移交给政府的市政设施、公建配套项目”的栏目中，前一份未填写任何内容，后一份则使用斜线划去。某公司于2000年代初期在涉案地块上建成并兴办了某附中、某小学、某幼儿园，并于2005年、2009年将涉案教育设施分割登记在其名下，对涉案教育设施享有较为完整的财产权益。某区住建局于2021年4月27日作出《整改通知书》，认为涉案地块属于2000年5月21日该地区撤市设区后出让的地块，且对配套教育设施的移交及产权归属未作约定，按照《某区解决居住区配套教育设施未建未移交历史遗留问题实施方案》的有关要求，责令某公司于2021年6月底前完成涉案教育设施的移交手续。某公司不服，起诉请求撤销上述《整改通知书》。

裁判结果

广州铁路运输法院一审判决驳回某公司的诉讼请求。宣判后，某公司提起上诉。广州铁路运输中级法院二审撤销一审判决，改判撤销被诉《整改通知书》中关于责令某公司限期完成A-01地块上的涉案教育设施移交手续的部分决定内容。宣判后，某区住建局向广东省高级人民法院申请再审。

广东省高级人民法院再审认为，涉案土地系采用“毛地出让”的特殊方式，某区住建局仅依据土地出让合同订立的时间即认为涉案土地系在2000年5月21日之后出让，证据不足，有关方案不能作为涉案教育设施应予移交的依据。此外，移交对价也应体现配套教育设施“已运营多年”与“仅建成未运营”的差别，且在补偿事宜未妥善解决的情况下，某区住建局直接作出整改通知责令某公司移交涉案教育设施，不利于保障某公司的合法权益，程序上不具有正当性。故裁定驳回某区住建局的再审申请。

案例评析

涉案教育设施系由某公司依法受让国有土地使用权、足额支付土地补偿费和出让金后，全额投资建设而成，现某区住建局作出《整改通知书》责令某公司移交涉案教育设施，其事实根据和法律依据是否充分，处理方式是否恰当，是本案审查的焦点。具体而言，有以下几个层次的问题需要厘清：一是涉案土地出让合同是否就某公司建设的配套教育设施需向教育部门移交作出了约定；二是在无约定的情况下，某公司是否依法负有移交涉案教育设施的义务；三是某区住建局如需使用涉案教育设施，应如何履行程序及如何支付合理对价。对此评析如下：

1.开发建设单位是否有移交配套教育设施的义务，首先要看是否有明确的协议条款进行约定，如无明确约定的，就由缔约时相关政府部门制定的规范性文件来填补漏洞。从涉案两份合同记载的内容及证据情况看，尚无法确定涉案地块与合同的准确对应关系。前一份合同中未填写任何内容的作法，可理解为合同当事人就所建市政设施、公建配套项目的产权是否需要移交给政府的问题未作出明确约定；后一份合同中使用斜线划去的作法，可理解为合同当事人就所建市政设施、公建配套项目的产权无需移交给政府的事项达成了合意。而对于无约定的情况，宜按相关规定作为判断是否需要移交的依据。《广州市居住区配套教育设施历史遗留问题处理工作方案》规定，配套教育设施移交按“有约定从约定、无约定按规定、例外”三个原则实施。某区制定了《某区解决居住区配套教育设施未建设未移交历史遗留问题的实施方案》，规定：2000年5月21日之后出让土地或因地块规划条件变更而签订出让合同补充协议，且变更的规划条件增加配套教育设施的，应纳入移交范围。

2.土地出让时间的认定，不能仅凭土地出让合同的签署时间简单确定，而应结合履约过程具体判断。在案证据反映，某区某镇人民政府与某公司于1998年11月4日签订《土地补偿协议书》，约定某公司按每亩10万元向该镇政府支付土地出让金及有关税费，而某公司在1998年11月获得规划部门核发的建设用地规划许可证后，实际在2000年5月前就已获该镇政府交付土地，并于2000年1月开始动工建设。故从涉案项目签订供地协议、审批建设、签订出让合同等一系列履约过程来看，可认定涉案土地实际上系采用“毛地出让”的特殊方式，原广州市国土资源和房屋管理局与某公司订立《广州市国有土地使用权出让合同》的行为应视为对此前毛地出让和开发事实的进一步确认和完善。某区住建局仅依据该土地出让合同订立的时间即认为涉案土地系在2000年5月21日之后出让，主张涉案教育设施应予移交，理由不能成立。

3.行政合理原则和程序正当原则是行政活动的基本原则，任何行政执法行为都不得违反上述原则，在法律没有明确规定的情况下，上述原则亦应作为执法行为的基本准则。行政机关基于公共利益需要运用行政手段对现有教育资源进行整合调配无可厚非，但涉及利用属于他人合法产权的配套教育设施时，应遵循上述原则审慎处置。涉案地块土地出让金并未扣减教育设施配套建设资金，在涉案教育设施建成后，某公司分别于2005年、2009年将涉案教育设施分割登记在其名下并获发产权证书，登记房屋份额为“全部”，附记注明“此证含土地使用权和房屋所有权”，故某公司对涉案教育设施享有较为完整的财产权益。某公司将涉案教育设施用于兴办非营利性的中小学和幼儿园，并未违反规划确定的配套教育用途，办学近二十年来，其为学校建设和运营持续投入，取得较好的品牌成果，具有合理且值得保护的信赖利益。某区住建局基于公共利益需要，要求某公司移交涉案教育设施，并提出拟按《广州市居住区配套教育设施历史遗留问题处理工作方案》（穗府办函〔2019〕99号）的规定，根据市建设工程造价管理站公布的上一年度同类工程的参考造价对接收时的配套教育设施建设成本进行核定，由教育部门参照该建设成本给予补偿。但是，上述工作方案在补偿方面仅区分了配套教育设施“已建成”和“未建成”两种情形，忽视了“已建成”情形下还存在“仅建成未运营”和“已运营多年”的重大价值差别，某区住建局在拟定补偿方案时未将该差别作为核定移交对价的考量因素，未结合涉案教育设施已建成和运营多年并取得较好品牌成果这一具体实际情况，未充分权衡考量移交行为对某公司所造成的影响和损失，有失公平合理。同时，某区住建局在未就涉案教育设施的移交事项与某公司协商一致，补偿事宜尚未得到妥善解决的情况下即责令某公司移交涉案教育设施，亦不符合“作出对当事人不利的行政处分之前应当先听取其陈述和申辩意见”的正当法律程序原则。

案号：（2023）粤行申3182号

作者：李　捷

责编：苗　欣

*案例评析仅代表作者个人观点

审核：黄慧辰

编校：张涵青